Veto presidencial: ¿recurso excepcional o instrumento de gestión?

La Constitución Nacional (Ref. en 1994) no dispone de un artículo en el que expresamente se refiera a la facultad del Poder Ejecutivo de impedir la entrada en vigencia de una ley, pero la doctrina y la jurisprudencia han entendido que ésta es una habilidad legítima del Presidente, a partir de disposiciones dispersas en varios artículos. La reforma que Carlos Saúl Menem y Raúl Alfonsín promovieron con intereses distintos, lejos de aminorar el presidencialismo atribuído a la Carta de 1853, no hizo más que reforzar ese carácter.



No existen limitaciones materiales en cuanto a la cantidad de vetos a decretar, y las restricciones al ejercicio de esta facultad son, fundamentalmente, de naturaleza política. Ahora, bien; ¿qué se quiere decir con 'naturaleza política'? Veamos:

1. Hace ya más de doscientos años, se hablaba de los 'tres poderes del Estado', y las constituciones -desde la estadounidense, de 1787 en adelante- se estructuraron a partir del discernimiento de atribuciones legislativas, ejecutivas y judiciales. Modernamente, se prefiere distinguir entre 'Poderes' del Estado, para señalar la indivisibilidad del mismo como concentración de energía para la organización de la República y reservar 'funciones' para aludir a la distribución de tareas en esa organización. De todos modos, corresponde señalar que las tres áreas se hallan perpetuamente en tensión, merodeando los arrabales de la crisis en un juego de equilibrio inestable. A su vez, la misma tensión -resguardada de desmadres por los mismos actores- da forma a un medio para amparar al ciudadano frente los atropellos emergentes de la permanente tentación totalitaria.

2. En este contexto, el veto cumple un rol equilibrador de los niveles de crispación inter-poderes (entendido como inter-funciones) cuando se lo administra como recurso excepcional con bien cuidados argumentos al fundar el decreto, o el mensaje que decide impedir la aplicación de la norma legislativa.

3. Si el veto es empleado profusamente y con racionalizaciones anémicas, el Poder Ejecutivo asume tareas legislativas, e ingresa en la zona de represalias encadenadas, un terreno fangoso que pone en riesgo la estabilidad global del Sistema.

4. El Presidente recurre al remedio del veto cuando se dan alguna de estas situaciones, entre otras:

a) No dispone de fuerza parlamentaria suficiente como para impedir la hipótesis que lo lleva a vetar;
b) El Partido del Presidente más, eventualmente, sus aliados circunstanciales, aunque representen una primera minoría, se fracturan con respecto a un asunto particular. En general, este quiebre tiene lugar cuando el tema a legislar reviste un rol gravitante en los socios de la coalición parlamentaria o en intereses que deben amparar, como en el caso de los senadores respecto de sus provincias;
c) El Presidente apela al veto para realizar una exhibición de fuerza, cuando cree que el Congreso no reunirá la mayoría especial de dos tercios para insistir con la ley y doblegar su voluntad. En este sentido, el veto cumple una doble función: es instrumento de gestión, porque se lo considera útil para la Administración y, al mismo tiempo, si prospera inhibiendo la aplicación de la norma, carga de energía crítica al Presidente entendida como 'táctica arquitectural', es decir, una decisión que promueve el acopio y la distribución discrecional de Poder.

Juan Bautista Alberdi es el virtual diseñador de la Constitución que rige en nuestro país desde hace 172 años. La reforma de 1994 no afectó substancialmente  el espíritu de la Carta original: las modificaciones que incorporó son irrelevantes, porque su finalidad misma fue espúrea. Menem consiguió lo único que lo desvelaba: la reelegibilidad inmediata del Presidente, que la norma fundacional vedaba. Alfonsín, a su vez, canjeó la mutación por la incorporación del tercer senador, recurso útil para un partido que no accedía a las senadurías, y la concesión de autonomía a Buenos Aires, una capital históricamente refractaria al justicialismo.

Innovaciones como la inclusión del Jefe de Gabinete quedaron deslucidas desde el primer día, máxime si se recuerda que, asombrosamente, la Constitución le confiere 'la administración general del país'.

En este contexto, el veto refuerza el perfil del 'Presidente fuerte' como lo caracterizan quienes comparan el Ejecutivo argentino con el de otras organizaciones constitucionales. Vale recordar que el Primer Magistrado cumple funciones judiciales cuando, al indultar, exime al condenado (y, según algunos, incluso al procesado) del cumplimiento de la pena.

En el epílogo, cumple funciones legislativas cuando dicta los decretos que ponen en ejecución las leyes sancionadas: tanto es así que la Constitución le recuerda al Presidente que al decretar no debe alterar la materia substancial de la norma aprobada por el Congreso.

El empleo del veto suele ser gravoso para el Sistema republicano: la naturalización de su abusivo empleo implica que las fronteras que deslindan el campo legislativo del Ejecutivo se vuelvan difusas y ambiguas. De allí a una disputa por áreas de control entre ambos Poderes no hay más que un paso breve y una consecuencia inevitable: el Poder Judicial es invitado a dirimir la constitucionalidad de las zonas de incumbencia y su respuesta, aún la que renuncia a expedirse, sube la presión de la caldera encendida.

Dos aspectos positivos pueden recogerse del empleo de este remedio excepcional. Por un lado, se ponen en discusión pública asuntos de Estado que hacen al interés general. La prensa, aún terciando con opiniones atadas a intereses sectoriales, abre y estimula un debate con saldo a la postre provechoso. En un régimen republicano, todo lo que gire en torno a la publicidad de los actos de gobierno redunda en un fortalecimiento de la organización democrática de una sociedad.

Supo decir Tolstoi que el matrimonio es una 'frágil barca a la que un movimiento imprudente la hace naufragar'. En algunos países, como Francia, al acuerdo entre fuerzas opositoras, se lo llama 'régimen de cohabitación'. Entre nosotros, la democracia es una joven pareja que no termina de conocerse.